中游 上游违法截水、中游违法采砂、下游滩区违法建设……摸清黄河“家底”后，我们来整治！

黄河的治理利用，自古以来就是一个持续不断的难题。黄河是世界上含沙量更高的河流，其“易淤、易决口、易迁徙”的特点也是世界上独一无二的。因此，“黄河平则天下平”——治理黄河充分体现了国家的治理能力。

“面在黄河，根在盆地。”2019年9月18日， *** 总书记在河南郑州主持召开会议，揭示了流域生态治理和高质量发展的复杂性、协调性、整体性，并提出“保护好黄河，是事关中华民族伟大复兴和可持续发展的长远之计”。因此，黄河流域生态保护和高质量发展与京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一起被列为重大国家战略。

司法机关在加强黄河管理保护中发挥着不可或缺的重要作用，充分发挥检察机关职能作用，及时有效遏制黄河流域生态环境违法行为高发态势，为黄河流域高质量发展营造良好法制环境，是检察机关面临的重大历史任务。

探寻黄河的“家底”

在黄河下游，仍有一些企业不顾安全，擅自在黄河滩区进行建设作业；在黄河中游，山西、陕西峡谷等地非法采砂现象突出；黄河下游严重缺水，中上游水库非法调水是造成黄河下游缺水的直接原因之一。

2018年12月7日，由更高人民检察院、水利部牵头的“携手扫除四乱，守护母亲河”专项行动正式启动。

2018年12月7日，由更高人民检察院、水利部统一领导，黄河水利委员会、河南省检察院、河南省河长办公室联合发起，黄河沿岸9个省区检察院、河长办公室共同参与的“摸底行动”正式启动，这可视为检察机关摸清黄河“资产”的之一步。

在黄河突出问题集中清理整顿中，检察机关的参与加速了整个黄河流域生态环境治理。

2019年8月29日上午，更高人民检察院举行“携手清除四乱、守护母亲河”专项行动 *** 发布会。

例如，在更高人民检察院发布的河南省郑州市惠济区“童话仙境王国”违法建设及生态破坏案中，就是检察机关介入，协助行政机关形成联合执法合力，最终解决问题的案件。

在黄河下游，提高河道行洪安全可靠性是防洪的重要任务。然而，一些企业不顾安全，仍擅自在黄河滩区兴建工程。2017年8月，在未取得相关行政审批的情况下，兴建了占地370.68亩的“童话王国”儿童游乐园。在乐园建设过程中，尽管受到相关行政主管部门的多次行政处罚，但乐园仍继续建设投入运营，对滩区生态系统造成严重影响，威胁黄河行洪安全。

问题之所以拖延这么久，是因为国土、河务、环保、镇 *** 等部门职责交叉重叠，具体问题由多方管理，执法时难以形成有效监督合力。郑州铁路运输检察院在充分调查核实的基础上，依法出具审前检察建议，随后主动对接省、市、区河长办，并多次与相关行政机关协商座谈，引导涉案企业积极参与配合，帮助相关行政职能部门形成执法合力。通过检察监督权与行政管理权的有效衔接，最终解决了相关行政部门9次行政处罚未解决的问题，违法建筑全部拆除，370余亩土地恢复生态地貌。

在黄河中游，晋陕峡谷地区非法采砂现象突出。非法采砂对河道稳定、防洪安全、水生态环境保护等都有不利影响，也给采砂管理带来不小难度。记者在陕西省延川县走访非法采砂点时，当地水务局及相关职能部门工作人员坦言整改难度大。“采砂历史悠久，加之多方利益牵扯”是主要阻力和矛盾。

但值得一提的是，2019年以来，延川县检察院结合专项行动，先是发出检察建议，督促县水务局对5处违法采砂点进行关停整改，随后积极推动相关制度出台。同时按照“治黄以促产业”的思路，依托黄河水资源丰富、日照时间长的优势，将整改区域建设成当地蔬菜瓜果种植的现代产业发展基地，实现了生态环境、经济民生和社会治理的协调平衡。从延川案件可以看出，保护与发展并不矛盾，采砂产业事关当地民生，但同时，违法采砂也带来一定的环境污染。检察院在发挥检察职能、服务国家黄河战略的同时，也在积极探索、寻找两者之间的平衡点。

十起典型案件中，发生在黄河上游影响防洪安全的甘肃省岷县“木里水岸”茶馆案是一起被提起诉讼的案件。一家建筑安装公司未经行政部门批准，在黄河支流堤防上违法搭建观景台，并以“木里水岸”茶馆的名义进行商业经营。岷县综合执法局在收到检察院的诉前起诉建议后，也采取了下达《责令改正通知书（限期拆除）》、《行政处罚决定书》等措施，但在违法建筑仍未拆除的情况下，并未采取进一步措施制止违法行为，导致公共利益处于持续受损的状态。 岷县检察院以岷县综合执法局未依法全面履行职责为由，向法院提起行政公益诉讼，最终达到了维护公共利益的目的。

众所周知，目前黄河下游正遭受严重缺水困扰，而造成这一问题的直接原因就是中上游水库违法截流，这也是黄河屡屡“决口”的主要原因之一。青海省循化县检察院办理的黄河积石峡水电站库区林地生态保护公益诉讼案，就是一起因水库擅自蓄水提水导致林地被淹的案件。在办理此案过程中，检察院在查明基本事实的基础上，依据行政机关职权清单，对行政机关未依法履行职责、侵害公众利益的事实，积极调查收集证据。 在此基础上，向该行政机关发出检察建议，建议行政机关责令青海某水电开发公司出具修复方案，并督促行政机关加强对其他地方补植绿化工作的后续指导，修复受损的黄河生态环境，利用最少的司法资源，取得良好的社会效果、政治效果和法律效果。

从以上案件可以看出，在黄河“体检”全过程中，检察公益诉讼有力助力了整个黄河流域生态环境治理和保护法制化水平的提升。上中下游检察机关通过公益诉讼，无论是发出诉前起诉建议，还是提起诉讼，都是从解决实际问题、推动行政机关依法行政出发，展现了检察公益诉讼强大的生命力和执行力。

建立协作机制

陕西榆林、山西渭南、信州检察院达成黄河生态环境与资源保护区域公益诉讼协作机制，黄河沿岸11个县区检察院联合签署协作配合实施意见，山西运城市、河南三门峡、陕西渭南检察院出台黄河三角洲地区公益诉讼协作机制意见。

专项行动中，检察机关推动建立对外协作机制，尽力凝聚多方共识，解决了黄河“四乱”现象的表面问题，但解决黄河生态保护任重道远。黄河流域生态环境问题涉及上下游、左右岸、不同行政区域、不同行业，是一个复杂的系统工程，因此治理过程中存在“木桶效应”。

华北水利水电大学副教授胡艳云指出黄河流域生态环境违法行为的特殊性：“一方面存在关联性，即一地的生态环境破坏往往会波及流域其他地方甚至整个流域；第二，生态环境破坏的后果往往比其他区域‘放大’数倍。比如，在一般地区倾倒砂石，只会破坏局部环境，但在黄河上游向河道倾倒砂石，聚集后流向下游抬高河床，就会产生高于其他地区的灾害后果，威胁下游人民群众生命财产安全。”因此，胡艳云认为，“流域环境纠纷解决机制构建，应以流域生态系统的自然特性为逻辑起点，遵循流域生态系统整体管理理念。”

事实上，实践中，不少检察机关都在探索建立流域内司法保护合作协调机制。如陕西榆林府谷县检察院通过诉前检察建议推动行政机关开展专项行动，在全面整治“四乱”后，2018年8月联合山西省渭南市、吕梁市13个县检察机关在府谷县召开公益诉讼联席会议，三市检察机关就黄河生态环境与资源保护开展公益诉讼合作，达成区域合作机制。

今年9月11日，“服务保障黄河流域生态保护和高质量发展检察长论坛”在河南省台前县举行，黄河沿岸11个县区检察院联合签署了《关于加强黄河两岸公益诉讼检察工作合作协同的实施意见》，宣告豫鲁两省黄河边界公益诉讼合作联盟正式成立。

9月23日，山西省运城市检察院与河南省三门峡检察院、陕西省渭南检察院联合印发《关于建立黄河三角洲地区跨区域公益诉讼协作机制守护美好生活的意见》，重点在区域内深化深入实施“4+1”法定区域，积极稳妥办理新区域案件，建立七项工作机制。

胡艳云认为，检察机关建立生态环境治理司法协作新机制“是在打破行政区划限制、统筹流域生态系统治理思路指导下，落实党中央关于建立与行政区划适当分离的司法管辖制度改革的具体体现”。

问题需要立法

黄河治理涉及环保、安全、民生，三者的平衡问题有待探索。目前，具备出具公益损害评估意见资质的机构较少中游，评估成本过高。职责不清、管理主体繁多，责任难以认定。

当然，检察机关通过公益诉讼实现了保护黄河的目的的同时，也遇到了一些问题和困难。

比如如何处理好环保、安全与民生之间的协调问题。在河南，省检察院副检察长李子民提到，由于历史原因，黄河河南段防洪堤之间，共覆盖近125万人口、250万亩耕地，两岸堤防最宽处有数十公里，既是行洪通道，也是居民生活、工作的场所。事实上，专项行动中，检察院发现，一些被列为涉嫌“四乱”问题的养殖场、蔬菜大棚，是维持滩区群众基本生活水平的必需品。因此，黄河治理不仅涉及“污染防治”工作，还涉及“精准扶贫”，如何平衡二者，需要在实践中探索。

其次，流域内环境纠纷解决面临诸多技术性判断问题。环境诉讼是一项极其专业的法律业务，案件涉及的范围、程度、修复方式、损害赔偿数额等均取决于具有国家资质的第三方机构做出的检测结果。尽管2019年更高人民检察院协调司法部在全国范围内确定了58家鉴定机构，并尝试了先鉴定后收费的方式。但目前，具备出具公益损害鉴定意见的资质机构相对稀缺，全国范围内部分行业和领域的鉴定机构更是屈指可数。不仅如此，鉴定费用高昂导致检察机关司法成本增加，往往达不到预期的办案效果。

陕西省检察院第八检察部主任张洪德举例称，“比如土壤污染造成的环境损害的认定，就非常复杂，需要专业机构分析土壤污染的来源、论证其关联性，分析土壤污染-食品安全-人体健康的关联性和复杂性，可能还需要提出相应的生态修复建议，而获取鉴定意见的成本又过高。如此大的开支，不仅使得检察机关的司法成本过高，有时侵权人还面临‘赔不起’的境地，导致程序白跑一趟。我们花费了大量的司法资源，最后中介机构赚了钱，法律的结果是没人来赔偿，这不符合我们制度设计的初衷。”

其次，“九龙治水”、职责不清、行政主体繁多，责任难认定。这一现象在跨流域案件中尤为明显。青海省海东市检察院第六分院检察员李文珍表示，“当一条河流跨两个区、县、市、省以上时，由于水体的流动性和自净性，当河体受到污染时，特别是上游排污、下游处理的情况下，如何确定相关行政机构的责任划分，也是困扰检察机关的一大难题。”

因此，依法理清各行政机关的主体责任，是检察机关公益诉讼工作的一大重点和难点，需要综合考虑、充分论证。

通过办案实践，检察机关认识到，缺乏统一完备的法律法规体系，是黄河流域生态环境违法行为屡禁不止的总体体制原因。水利部黄河水利委员会党组成员、副主任姚文广指出，目前，国家层面有《水法》《防洪法》《环境保护法》《土地管理法》等法律，有《黄河水量调度条例》《黄河河口管理办法》等行政法规和部门规章，黄河沿岸省份也颁布实施了流域保护治理等地方性法规和 *** 规章。这些立法为黄河治理、流域生态保护提供了重要保障。 但现行相关立法比较分散，调整范围比较单一，有些制度存在空白，有些规定针对性不强、衔接性不够，对黄河特殊的河情、水情没有进行科学把握，对流域保护治理和流域经济社会发展的统筹考虑不够，缺乏系统性、整体性的制度安排。

与长江等流域相比，黄河流域高质量发展的制度文件供给明显不足。如《长江保护法》2018年被列入全国人大常委会立法规划，更高人民法院2016年出台《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》，2019年4月，更高人民检察院制定《关于加强长江流域生态环境资源案件办理协作配合的意见》，珠江流域早在2007年就建立了跨省（区）水资源保护和水污染防治协作机制。

黄河治理新形势下，对黄河保护立法提出了紧迫的新要求。近日，记者从水利部官网获悉，水利部、国家发展改革委已组织启动黄河立法起草工作，黄河立法工作进入快车道。

《黄河法》立法初探

天津大学法学院院长孙友海认为，制定黄河保护法势在必行。黄河保护法首先应该是一部以黄河保护为主要内容的综合性法律，其次，也应该是一部起协调作用的法律。它的定位应该是一部专门法，表明它是一部适用于特殊主体、特殊区域的法律，不会影响我国社会主义法律体系的协调性。

水利部黄河水利委员会党组成员、副主任姚文广在《黄河法立法必要性研究》一文中透露，国务院批准的《黄河流域综合规划（2012-2030年）》已把制定黄河法列为重要保障措施。他认为，制定黄河法可以解决黄河流域防洪、水资源短缺、生态环境脆弱、黄河特殊管理体制等问题。